ถามตอบ ที่มาเรื่องชุมชนในป่าอนุรักษ์ และ พ.ร.ฎ. โครงการอนุรักษ์และดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติฯ

ภาณุเดช เกิดมะลิ ประธานมูลนิธิสืบนาคะเสถียร แขกรับเชิญรายการสภาความคิด เล่าเรื่องที่มาคนอยู่กับป่า เกิดปัญหาใดนับแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน และผลที่อาจเกิดขึ้นจากการบังคับใช้โครงการอนุรักษ์และดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติฯ ที่เพิ่งออกมา จะนำไปสู่สิ่งใดในอนาคต

ที่มาของปัญหา 

ประเด็นความขัดแย้งของตัวชุมชนที่อยู่ในพื้นที่อนุรักษ์หรือพื้นที่ป่าของประเทศไทยนั้นมีมาอย่างยาวนาน เนื่องจากในแต่ละภูมิภาคของประเทศไทยจะมีชุมชนกระจายอยู่ตามพื้นที่ป่า ซึ่งเป็นบริบทปกติ แต่ประเด็นที่เกิดขึ้นในอดีตเกิดจากการบริหารจัดการพื้นที่ป่าของประเทศไทยเป็นไปในลักษณะการสัมปทานพื้นที่เพื่อการตัดไม้ และพบความขัดแย้งเกิดขึ้นในหลายๆ พื้นที่ระหว่างฝั่งคนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ป่าตรงนั้นก่อนกับบริษัทที่เข้าไปรับผิดชอบในการสัมปทานทำไม้ ซึ่งถือเป็นความขัดแย้งแรกๆ ที่เกิดขึ้นสำหรับพื้นที่ป่ากับชุมชนในประเทศไทย 

ต่อมาหลังจากปิดป่า ยกเลิกการทำสัมปทานไม้ไปแล้ว ประเทศไทยก็เริ่มออกแบบเรื่องการคุ้มครองพื้นที่ เช่น อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ในช่วงนั้นเป็นกระบวนการชิงประกาศพื้นที่คุ้มครองเพื่อแย่งพื้นที่กับกลุ่มที่ต้องการสัมปทานทำไม้ กรมป่าไม้สมัยนั้นก็เร่งประกาศพื้นที่อนุรักษ์เพื่อคุ้มครองพื้นที่ไว้ก่อน ป้องกันไม่ให้มีการทำสัมปทาน แต่การขีดเส้นประกาศพื้นที่อนุรักษ์กลายมาเป็นการขีดคร่อมชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ป่าทั้งหมด เนื่องจากเป็นการเร่งดำเนินการ และลักษณะเป็นการขีดในแผนที่ไม่ได้ลงสำรวจจริงอย่างครบถ้วน จึงทำให้มีชุมชนตกอยู่ในวงเส้นเขตพื้นที่อนุรักษ์เป็นจำนวนมาก และหลังจากที่ตราเป็นพระราชกฤษฎีกาแล้ว ภายในกฎหมายของอุทยานแห่งชาติและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าช่วงแรกก็ยังไม่ได้ระบุเรื่องการบริหารจัดการชุมชนในพื้นที่ตรงนั้น เจ้าหน้าที่ที่เข้าไปดูแลจะเน้นเรื่องการคุ้มครองพื้นที่ป่าและสัตว์ป่าเป็นหลัก

กฎหมายก็ไม่เคยกันพื้นที่ชุมชนออกเลย ?

ตั้งแต่มีการประกาศพื้นที่อนุรักษ์ พ.ศ. 2504 เป็นต้นมา ไม่เคยมีกฎมายหรือกระบวนการแก้ไขปัญหา เพิ่งมามีในภายหลัง เรื่องนี้จึงเป็นปัญหาที่สั่งสมกันมานาน พอหลังจากประกาศพื้นอนุรักษ์ก็กลายเป็นการสร้างความเดือดร้อนให้กับชุมชนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ เช่น ไม่มีสิทธิขั้นพื้นฐานที่เขาควรได้รับการพัฒนาจากรัฐ ขาดสาธารณูปโภค คุณภาพชีวิตที่ควรพึงมีอย่างคนเมือง การสัญจรมีปัญหาติดขัดเพราะเป็นพื้นที่ป่า

แต่กระบวนการทางการเมืองก็ได้พยายามแก้ปัญหามาโดยตลอด เช่น มติคณะรัฐมนตรี 30 มิ.ย. 41 เป็นมติสำคัญที่ให้สำรวจพื้นที่ชุมชนในพื้นที่อนุรักษ์ทั่วประเทศไว้ก่อน และนำข้อมูลมาให้ครม.พิจารณาว่าจะดำเนินการอย่างไร แต่ในช่วงปี พ.ศ. 2541 ยังไม่มีเทคโนโลยีหรือข้อมูลที่เพียงพอสำหรับประกอบการดำเนินงาน กว่าจะเตรียมการหรือทำอะไรก็ล่วงมาถึงปี พ.ศ. 2545 ถึงมีการเริ่มสำรวจ ในช่วงแรกจึงเป็นการคุ้มครองชาวบ้านที่อยู่ในพื้นที่อนุรักษ์ก่อน ให้อยู่ได้ภายใต้มติครม. แต่ก็ยังไม่มีสิทธิในการดำเนินการใดๆ 

ต่อมาได้มีความพยายามปรับปรุงพ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และพ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า ตอนปี พ.ศ. 2562 เกิดโมเดลว่า (1) ในพื้นที่อนุรักษ์ที่มีชุมชนอยู่ควรได้รับการแก้ไขปัญหา (2) ชุมชนเหล่านี้ควรมีสิทธิได้รับการพัฒนาเรื่องโครงสร้างพื้นฐานหรือคุณภาพชีวิตตามสิทธิอันพึงมีเพื่อให้เขาสามารถอยู่ได้อย่างปกติสุข และ (3) รัฐบาลไทยช่วงนั้นได้เริ่มโครงการจัดการพื้นที่คุ้มครองอย่างมีส่วนร่วม หรือโครงการจอมป่า เป็นโครงการนำร่อง เพื่อนำชุมชนที่อยู่ในป่าอนุรักษ์มามีส่วนร่วมในการออกแบบการจัดการพื้นที่ร่วมกันกับกรมอุทยานฯ โดยโมเดลจอมป่าถูกหยิบยกมาพูดถึงในการปรับปรุงพ.ร.บ.ฉบับปัจจุบันด้วย 

ซึ่งในพ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ มีการเพิ่มมาตรการเรียกว่า มาตรา 64 เป็นเรื่องแก้ไขปัญหาชุมชนในป่า ผ่านการสำรวจเพื่อเป็นพระราชกฤษฎีกาให้เขาอยู่ในพื้นที่ได้ และได้รับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่ดี และสิทธิอันพึงมีได้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย ส่วน พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า เป็นมาตรา 121 ซึ่งถือเป็นกฎหมายฉบับแรกที่มีการพูดถึงชุมชนในพื้นที่อนุรักษ์และให้สิทธิชุมชนมีส่วนร่วมบริหารจัดการ และเป็นประเด็นที่คนขับเคลื่อนงานชุมชนมองว่าเป็นโอกาสอันดีที่เราจะจับมือกันแก้ไขปัญหาชุมชนในป่าได้อย่างเป็นจริงเป็นจังเสียที

แต่เมื่อเดือนที่ผ่านมา มติครม. เรื่องการกำหนดพระราชกฤษฏีกาฉบับย่อย (พ.ร.ฎ.) ที่ออกมาอธิบายเพิ่มจากฉบับใหญ่ ซึ่งเป็นรายละเอียดเพื่อกำหนดว่า คนที่อยู่ในข่ายมาตรา 64 และ 121 จะต้องมีคุณสมบัติใดบ้าง จะอยู่อย่างไร ต้องดำเนินการอย่างไร เรื่องนี้กลายมาเป็นคีย์สำคัญและเกิดเป็นปมปัญหาที่ชุมชนต้องยอมรับว่าเขาอยู่ภายใต้พื้นที่อนุรักษ์ สิทธิที่ได้เป็นสิทธิที่ไม่สามารถซื้อขายถ่ายโอนได้ แต่พ่อแม่ยกสมบัติให้ลูกรุ่นต่อๆ ไปได้ ถ้าคนที่ขอใช้เป็นลูกเป็นหลานต้องไปขออนุญาตกรมอุทยานฯ ใหม่ รวมถึงจำกัดเรื่องพื้นที่ ให้ครอบครัวหนึ่งมีพื้นที่ทำกินได้ไม่เกินครอบครัวละ 20 ไร่ ในกรณีที่เป็นเครือญาติเป็นพี่น้องเดียวกัน 2-3 ครอบครัวขึ้นไปจะได้พื้นที่ไม่เกิน 40 ไร่ และยังมีรายละเอียดปลีกย่อยมาก จนกลายเป็นข้อจำกัดต่อชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ให้ไม่สามารถดำเนินกิจกรรมใดๆ ได้ ตามที่หวังว่าจะเป็นสิทธิอันพึงมีตามที่เขาควรได้รับ

ไม่เพียงแต่แก้กฤษฎีกาแต่ต้องแก้กฎหมายหลักด้วย ?

ในมุมมองส่วนตัว มีส่วนที่ควรปรับแก้ในเรื่องถ้อยคำหรือประโยคที่มันไปบีบรัดให้ตัวพ.ร.ฎ. กลายเป็นข้อจำกัดที่ทำให้ชุมชนไม่สามารถดำเนินการที่พึงควรได้ เรื่องนี้สมควรต้องแก้ เป็นการปรับปรุง พ.ร.บ.ฉบับใหญ่ แค่บางส่วน โดยรวมแล้วไม่จำเป็นต้องแก้ทั้งฉบับ

สถานการณ์หลังครม. ประกาศเรื่องพ.ร.ฎ. 

พ.ร.ฎ. ที่ออกมา ณ ตอนนี้ ประกาศให้มี 6 พื้นที่ประกอบการใช้พระราชกฤษฎีกา โดยรวมๆ แล้วใน 6 พื้นที่ยังไม่มีประเด็นเรื่องความขัดแย้งมาก แต่อีกกว่า 200 พื้นที่ ที่รอเสนอเพื่อประกาศเพิ่มเติมน่าจะเป็นปมปัญหาใหญ่ในอนาคต ที่ผ่านมาพี่น้องที่ได้รับความเดือดร้อนหรือกำลังจะได้รับความเดือดร้อนในการประกาศใช้พ.ร.ฎ. ฉบับนี้ ได้รวมตัวกันที่จังหวัดเชียงใหม่ เมื่อตอนครม.สัญจรในเดือนที่ผ่านมา เพื่อยื่นหนังสือเรียกร้องให้ทางรัฐบาลทบทวนเรื่องพ.ร.ฎ. ฉบับนี้ โดยได้เสนอข้อเรียกร้อง 4-5 ประเด็น หลักๆ เป็นเรื่องระงับการใช้พ.ร.ฎ. ฉบับนี้ จนกว่าจะตั้งกรรมการร่วมเพื่อแก้ปัญหาขึ้นมา หรือเอาพ.ร.ฎ. มาพิจาณาทบทวนอีกที และรวมถึงการแก้ไขพ.ร.บ. ด้วย อีกส่วนคือให้ระงับการเสนอชื่อพื้นที่อื่นๆ อีก 200 กว่าแห่ง เข้าครม. จนกว่าจะแก้ปัญหาตรงนี้ได้เสียก่อน 

สำหรับมูลนิธิสืบนาคะเสถียร และองค์กรภาคีเครือข่ายที่ทำงานร่วมกันมา ได้จัดเสวนาและรวบรวมข้อมูลนำเสนอกรมอุทยานฯ เพื่อให้ความเห็นประเด็นปัญหาที่จะเกิดขึ้นหากมีการประกาศใช้หรือบังคับใช้พ.ร.ฎ. และได้เข้าพบกับอธิบดีกรมอุทานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช เพื่อนำเสนอข้อมูลเหล่านี้ ซึ่งทางอธิบดีได้นำเรียน 2-3 ประเด็น คือ ให้ทางกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมไปดำเนินการ 2 เรื่อง ประกอบด้วย การหารือร่วมกับกระทรวงมหาดไทยเพื่อแก้ไขปัญหาเรื่องบุคคลที่อยู่ระหว่างการพิสูจน์สัญชาติแล้วไม่ได้พื้นที่ตามมาตรา 64 และ 121 เพื่อหาแนวทางแก้ไขปัญหา ประเด็นต่อมาเป็นเรื่องที่ภาคประชาชน องค์กรเอกชน ภาคีเครือข่ายที่ไปเรียกร้อง ให้ทางกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติฯ ร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (สคทช.) ตั้งกรรมการร่วมกัน โดยเชิญภาคีต่างๆ ที่เกี่ยวข้องไปหารือเรื่องการปรับปรุงพ.ร.บ. และพ.ร.ฎ. มีประเด็นใดบ้างควรได้รับการพิจารณาแก้ปัญหา เพื่อบรรเทาปมปัญหาต่างๆ โดยให้สคทช. เป็นหน่วยงานหลักในการตั้งกรรมการร่วม และคงมีการทบทวน พูดคุยกันถึงรายละเอียดพ.ร.บ. และพ.ร.ฎ. ต่อไปในอนาคต 

ผลกระทบถ้ายังไม่มีการแก้ไข

เรื่องแรกจะกระทบสิทธิขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญที่คนในพื้นที่ควรมีสิทธิในการดูแลและใช้ทรัพยากรที่อยู่ในพื้นที่ตามสิทธิอันพื้นฐาน ซึ่งการกระทบสิทธิตรงนี้มันค่อนข้างชัดเจนในเรื่องของตัวกฎหมายที่ออกมาในลักษณะการบังคับและควบคุม ไม่ใช่เป็นการส่งเสริม ซึ่งเป็นเรื่องพื้นฐานที่เราต้องคำนึงถึง 

เรื่องที่สอง คือการพัฒนาคุณภาพชีวิตและโครงสร้างพื้นฐาน ควรจะเร่งดำเนินการให้ทันท่วงที ทำอย่างไรหน่วยงานรัฐจะมีโอกาสเข้าไปส่งเสริมสนับสนุนคนในพื้นที่ ซึ่งเรื่องนี้กระทบโดยตรงกับคนในพื้นที่ 

เรื่องที่สาม เป็นเรื่องความร่วมมือในการทำงาน รวมถึงทัศนคติ ซึ่งในช่วงที่ผ่านมาเป็นบวกมาโดยตลอด ชุมชนให้ความร่วมมือดูแลผืนป่าสัตว์ป่าในพื้นที่ แต่พอมีประเด็นนี้ทำให้เกิดความไม่ไว้วางใจ และอาจเป็นผลต่อการสร้างความร่วมมือต่อกันในอนาคต 

ความสำคัญของเรื่องนี้

ในช่วงที่ผ่านมา ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2559 ถึงปัจจุบัน ผมประเมินว่าคุณภาพพื้นที่ป่าไทยในพื้นที่อนุรักษ์มันดีขึ้น เนื่องจากมีความรู้สึกที่ดีระหว่างชุมชนกับหน่วยงานในพื้นที่ ตัวชี้วัดที่ชัดเจนคือเรื่องคดีความระหว่างชาวบ้านกับเจ้าหน้าที่ลดลงอย่างเห็นได้ชัด พื้นที่ป่ามีคุณภาพที่ดีขึ้นจากการประเมินทางด้านวิทยาศาสตร์ ทำให้เราประเมินได้ว่าในภาพรวมของพ.ร.บ. ทำให้ชุมชนมีความมั่นใจมากขึ้นว่าเขาสามารถอยู่ในพื้นที่อนุรักษ์ตรงนี้ได้ แต่พอมีเรื่องพ.ร.ฎ. จะมีผลกระทบเรื่องแนวทางความร่วมมือ พื้นที่อนุรักษ์อาจเปลี่ยนสภาพและมีปัญหาต่อกันในอนาคต ซึ่งผมก็ไม่อยากให้ภาพตรงนั้นเกิดขึ้น และถ้าปัญหาเกิดขึ้นมา พี่น้องประชาชนทั้งประเทศจะได้รับทั้งผลบวกและลบจากเรื่องนี้โดยตรง จึงอยากให้ช่วยกันติดตาม 

สิ่งสำคัญ คือ การทำงานร่วมกันที่ผ่านมามันประจักษ์ชัดแล้วว่าสามารถนำพาป่าไทยให้อยู่รอดไปในอนาคต ก็ยังอยากคิดว่าให้รัฐทบทวนในเรื่องของการใช้พ.ร.ฎ. หรือการใช้กฎหมายในลักษณะบังคับ น่าจะเปลี่ยนเป็นลักษณะของกฎหมายส่งเสริมมากกว่า เป็นเรื่องที่มูลนิธิสืบนาคะเสถียรจะตามเรื่องนี้ต่อเนื่องครับ

ถอดความจากรายการ สภาความคิด ตอน แก้ปมอุทยานแห่งความขัดแย้งสู่ความยั่งยืน ออกอากาศเมื่อ วันศุกร์ที่ 13 ธันวาคม 2567