ศาลไทยยกฟ้องคดีเขื่อนลาว – คำถามต่อความรับผิดชอบเมื่อรัฐทำสัญญาในต่างแดน

เมื่อวันที่ 17 สิงหาคมที่ผ่านมา ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาให้ยกฟ้องคดีที่ชาวบ้านไทย 37 คนยื่นฟ้องหน่วยงานของรัฐไทย 5 แห่งซึ่งทำการอนุมัติสัญญาซื้อขายไฟฟ้าจาก ‘เขื่อนไซยะบุรี’

คดีนี้ยื่นฟ้องเมื่อ 10 ปีก่อนและนับเป็นคดีแรกที่ยื่นฟ้องโดยชุมชนเกี่ยวกับการก่อสร้างเขื่อนเหนือลำน้ำโขง รวมถึงคดีที่เกี่ยวกับโครงการก่อสร้างข้ามพรมแดน โดยหน่วยงานของไทยที่ถูกฟ้องประกอบด้วย คณะกรรมการบริหารนโยบายพลังงาน คณะรัฐมนตรี การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ซึ่งมีบทบาทในการอนุมัติสัญญาซื้อขายไฟฟ้าจากเขื่อนดังกล่าว

คำฟ้องระบุว่า สัญญาซื้อขายไฟฟ้าละเมิดกฎหมายทั้งรัฐธรรมนูญและข้อตกลงแม่น้ำโขง พ.ศ. 2538 ข้อเรียกร้องเกิดขึ้นจากความล้มเหลวของหน่วยงานไทยในการให้ข้อมูลประเมินผลกระทบทั้งในประเทศและผลกระทบข้ามพรมแดน รวมถึงการดูแลให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจซื้อไฟฟ้าจากเขื่อน

เขื่อนไซยะบุรีมีกำลังการผลิตไฟฟ้า 1285 เมกะวัตต์ นับเป็นเขื่อนแรกที่เริ่มก่อสร้างบนแม่น้ำโขงตอนล่าง นอกจากนี้ เขื่อนทางตอนเหนือของลาวส่วนใหญ่ต่างเป็นโครงการของไทย

ผู้รับเหมาก่อสร้างโครงการดังกล่าวคือบริษัท ไซยะบุรีพาวเวอร์ จำกัด (Xayaburi Power Company Limited) ซึ่งถือครองโดยคนไทยเป็นส่วนใหญ่ อาทิ บริษัท ซีเคพาวเวอร์ จำกัด (มหาชน) ซึ่งเป็นบริษัทย่อยของ ช. การช่าง บริษัทพลังงานก่อสร้างรายใหญ่ของไทย เงินทุนในการก่อสร้างเขื่อนแห่งนี้ยังมาจากเงินกู้โดยธนาคารในไทย 6 แห่ง รวมถึงมีการขายไฟฟ้า 95 เปอร์เซ็นต์ให้กับประเทศไทย

แม้ว่าศาลจะยอมรับว่าเขื่อนไซยะบุรีส่งผลกระทบด้านลบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคม แต่มองสัญญาซื้อข่ายไฟฟ้าไม่ได้เป็นองค์ประกอบที่ส่งผลกระทบทางตรง กล่าวอีกนัยหนึ่งคือการตัดสินใจซื้อไฟฟ้าจากเขื่อนไซยะบุรีเป็นคนละส่วนกับการก่อสร้างและการดำเนินงานของเขื่อน

อย่างไรก็ตาม สัญญาซื้อขายไฟฟ้าคือปัจจัยหลักที่นำไปสู่การก่อสร้างเขื่อน หากไม่มีสัญญาซึ่งการันตีว่าในตลาดจะมีผู้รับซื้อไฟฟ้า ก็เป็นไปได้น้อยมากที่เขื่อนขนาดใหญ่อย่างไซยะบุรีจะได้รับเงินกู้ที่จำเป็นในการดำเนินการก่อสร้าง

นอกจากนี้ สัญญาซื้อขายไฟฟ้ายังส่งผลต่อวิธีการดำเนินการของเขื่อนอย่างมีนัยสำคัญ เนื่องจากข้อตกลงดังกล่าวมีการกำหนดเป้าหมายการผลิตไฟฟ้า รวมถึงค่าปรับในกรณีที่เขื่อนไม่สามารถทำได้ตามเป้า

นับตั้งแต่เขื่อนไซยะบุรีเดินเครื่องตั้งแต่ พ.ศ. 2562 เราพบเห็นผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อแม่น้ำและชุมชน ผลกระทบดังกล่าวมีความชัดเจนและกระทบเป็นวงกว้างดังที่โจทก์ยื่นเป็นหลักฐานประกอบต่อศาลปกครองสูงสุดเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2563

ที่สำคัญ โครงการดังกล่าวไม่เคยผ่านการประเมินผลกระทบข้ามพรมแดน รายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมของเขื่อนไซยะบุรี (EIA) ซึ่งเผยแพร่ในปี 2553 เป็นการประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นในพื้นที่ที่จะถูกน้ำท่วมสำหรับอ่างเก็บน้ำและพื้นที่ปลายน้ำราวสิบกิโลเมตรเท่านั้น

การทบทวนรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมอย่างเป็นอิสระโดยองค์กร International Rivers พบว่าในรายงานฉบับดังกล่าวมีข้อบกพร่องมากมายและไม่ผ่านมาตรฐานขั้นต่ำในแง่การขอคำปรึกษาและการมีส่วนร่วมของประชาชน

รายงานที่ด้อยคุณภาพ รวมถึงเอกสารโครงการซึ่งรวมอยู่ในรายงานการทบทวนทางเทคนิคของคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง (Mekong River Commission) ต่างมีข้อผิดพลาดและปัญหาหลายประการ

รายงานดังกล่าวระบุว่า “การออกแบบเขื่อนและมาตรการจัดการและบรรเทาภัยพิบัติตามที่เสนอในเอกสารที่ยื่นยังไม่เป็นไปตามแนวทางการออกแบบเบื้องต้น หรือแนวทางปฏิบัติที่เป็นเลิศซึ่งได้รับการยอมรับในระดับนานาชาติ”

ศาลยังพิจารณาว่าภายใต้พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ข้อตกลงการซื้อไฟฟ้าไม่ได้ระบุไว้ในรายชื่อโครงการที่ต้องทำการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม แม้ว่าจะเป็นตัวแปรสำคัญในการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ในประเทศเพื่อนบ้าน รวมถึงการสร้างเขื่อนเหนือแม่น้ำโขงสายหลักซึ่งส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคมอย่างกว้างขวาง

การละเลยดังกล่าวถือเป็นข้อบกพร่องที่ควรมีการปรับปรุงกฎหมายและข้อบังคับที่เกี่ยวข้องกับการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและการลงทุนข้ามพรมแดนอย่างเร่งด่วน เช่น การเพิ่มสัญญาซื้อขายไฟฟ้าเป็นหนึ่งใน “โครงการ” ที่ต้องมีการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

การปรับปรุงดังกล่าวยังช่วยส่งเสริมกฎหมายและกฎระเบียบของไทยสอดคล้องกับคำมั่นสัญญาที่รัฐบาลไทยมีอยู่แล้วภายใต้แผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจและสิทธิมนุษยชนระยะที่หนึ่ง (ระหว่างปี พ.ศ. 2562 – 2565) ซึ่งให้คำมั่นว่าจะดำเนินการทบทวนและแก้ไขกฎหมาย กฎระเบียบ นโยบายและมาตรการที่เกี่ยวข้อง เพื่อปกป้องสิทธิมนุษยชน รวมทั้งบรรเทาผลกระทบจากการละเมิดสิทธิมนุษยชนในการลงทุนข้ามพรมแดนให้ดียิ่งขึ้น

ข้อความส่วนหนึ่งในแผนดังกล่าวระบุว่า

“ออกกฎหมาย หรือนโยบายที่เป็นรูปธรรม รวมทั้งสร้างกลไกตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชนนอกอาณาเขตเพื่อให้เกิดการปกป้อง คุ้มครอง เยียวยา และเกิดความรับผิดชอบข้ามพรมแดน ซึ่งผู้ถูกละเมิดสามารถใช้กระบวนการยุติธรรมในประเทศไทยในการคุ้มครองและเยียวยาได้ เช่น พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535. . . การกำหนดมาตรการป้องกันการละเมิดสิทธิมนุษยชนในโครงการการลงทุนของรัฐวิสาหกิจและธุรกิจไทยในต่างประเทศ”

การปรับปรุงระเบียบข้อบังคับของการลงทุนข้ามพรมแดนมีความสำคัญเป็นอย่างมากโดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อไม่นานมานี้ คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติของประเทศไทยได้ลงนามในข้อตกลงรับซื้อไฟฟ้าจากเขื่อนเหนือแม่น้ำโขงอีกสามแห่งได้แก่ ปากเบ็ง หลวงพระบาง และปากลาย

แม้ว่าชุมชนจะแพ้คดีเขื่อนไซยะบุรี แต่การรณรงค์เพื่อปกป้องแม่โขงและสิทธิชุมชนยังต้องเดินหน้าต่อไป

• ถอดความและเรียบเรียงจาก Lao dam lawsuit failure shows need to revise cross-border deals
• ภาพประกอบ The Mekong Butterfly