ความไม่คุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์โครงการเขื่อนวังหีบ ข้อสังเกตจากรายงาน EIA

ความไม่คุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์โครงการเขื่อนวังหีบ ข้อสังเกตจากรายงาน EIA บทวิเคราะห์โดย ดร.นณณ์ ผาณิตวงศ์ และรพีพัฒน์ อิงคสิทธิ์

ความอุดมสมบูรณ์ของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม อำเภอทุ่งสง จังหวัดนครศรีธรรมราชกำลังเผชิญภัยคุกคามครั้งสำคัญจากโครงการวังหีบ เขื่อนเก็บกักน้ำขนาดกลางที่มีความจุราว 20 ล้านลูกบาศก์เมตรโดยกรมชลประทานซึ่งมีวัตถุประสงค์หลักคือการเก็บกักน้ำไว้เพื่อการเพาะปลูกในฤดูฝนและฤดูแล้ง รวมทั้งเป็นแหล่งน้ำเพื่ออุปโภคและบริโภค

โครงการดังกล่าวเผชิญกระแสคัดค้านจากชุมชนในพื้นที่รวมทั้งนักวิชาการด้านระบบนิเวศ ในบทความนี้จะเพิ่มเติมอีกหนึ่งเหตุผลที่เราควรคัดค้านเขื่อนวังหีบนั่นคือความไม่คุ้มค่าคุ้มทุนในทางเศรษฐศาสตร์

รู้ได้อย่างไรว่าโครงการ ‘คุ้มทุน’

เครื่องมือในการตัดสินใจว่าการใช้จ่ายเงินงบประมาณคุ้มค่าหรือไม่นั้น คือการวิเคราะห์โครงการ (Feasibility Study) เนื่องจากรัฐบาลมีงบประมาณที่จำกัด การตัดสินใจริเริ่มโครงการใดโครงการหนึ่งจึงต้องพิจารณาความคุ้มค่าของเม็ดเงินลงทุนเป็นสำคัญ เพื่อให้มั่นใจว่าเงินภาษีทุกบาททุกสตางค์ของประชาชนถูกใช้ไปอย่างมีประสิทธิภาพ

เนื่องจากกระบวนการดังกล่าวจะเริ่มต้นในวันที่ยังไม่มีโครงการ ตัวเลขทุกอย่างไม่ว่าจะเป็นต้นทุนและผลประโยชน์จากโครงการจึงมาจากการประมาณการทั้งสิ้น เช่น ในรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการวังหีบ ผู้จัดทำได้ประมาณการต้นทุนและผลประโยชน์ไปในอนาคตยาวนานถึง 55 ปีเพื่อใช้ในการพิจารณาความคุ้มค่าคุ้มทุน

อย่างไรก็ตาม เราไม่สามารถนำตัวเลขกระแสต้นทุนและผลประโยชน์ในอนาคตมาบวกกันตรงๆ ได้เนื่องจากเงินในแต่ละช่วงเวลามีค่าไม่เท่ากัน กล่าวคือเงิน 100 บาทในวันนี้ย่อมมีมูลค่าไม่เท่ากับเงิน 100 บาทในอีก 55 ปีข้างหน้า เราจึงต้องใช้อัตราคิดลด (Discount Rate) เพื่อแปลงมูลค่าในอนาคตกลับมาเป็นมูลค่าปัจจุบัน

ตัวชี้วัดที่ใช้ประกอบการการตัดสินใจว่ารัฐบาลควรเดินหน้าหรือยุติโครงการดังกล่าวประกอบด้วย มูลค่าปัจจุบันสุทธิ (Net Present Value) ที่จะตอบได้ว่าหากคิดกระแสเงินสดตลอดอายุโครงการให้เป็นมูลค่าปัจจุบันแล้วนำมาหักกลบลบกันจะได้มูลค่าบวกหรือลบ อัตราต้นทุนและผลประโยชน์ (Benefit/Cost Ratio) ที่จะบอกว่าการลงทุน 1 บาทจะได้เงินกลับมากี่บาท และอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ (Economic Internal Return) ที่ระบุว่าอัตราผลตอบแทนตลอดอายุโครงการเท่ากับกี่เปอร์เซ็นต์

ในรายงานโครงการศึกษาความเหมาะสมและผลกระทบสิ่งแวดล้อมหรือ EIA โครงการวังหีบ จังหวัดนครศรีธรรมราช ฉบับเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2559 ระบุตัวชี้วัดและเกณฑ์ในการตัดสินใจตามตารางด้านล่าง

ตัวเลขในตารางสามารถตีความได้ว่า การลงทุนก่อสร้างโครงการวังหีบจะทำให้รัฐบาลมีกำไรสุทธิราว 140 ล้านบาทเมื่อคิดย้อนกลับเป็นมูลค่าปัจจุบัน โดยการลงทุนทุก 1 บาทจะได้ผลตอบแทนคืนกลับมา 1.09 บาท หรือได้กำไร 9 สตางค์ โครงการดังกล่าวจะคุ้มทุนก็ต่อเมื่อต้นทุนทางการเงินของภาครัฐน้อยกว่าหรือเท่ากับ 8.63 เปอร์เซ็นต์ต่อปี ซึ่งต่ำกว่าเกณฑ์พิจารณาความคุ้มค่าคุ้มทุนของโครงการภาครัฐที่ 12 เปอร์เซ็นต์

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนพบความไม่เหมาะสมและความไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริงหลายประการในการคำนวณข้างต้น จึงได้มีการปรับเปลี่ยนสมมติฐานการคำนวณทั้งในด้านการชลประทาน การเกษตร รวมถึงการวิเคราะห์โครงการรแล้วจึงทำการวิเคราะห์ใหม่อีกครั้ง แล้วจึงได้ข้อสรุปว่าโครงการนี้ไม่คุ้มค่าต่อการลงทุน

ต้นทุนและผลประโยชน์ของโครงการเขื่อนวังหีบ

ผู้เขียนขอเริ่มจากภาพรวมของโครงการโดยแบ่งออกเป็นต้นทุนและผลประโยชน์ของโครงการเขื่อนวังหีบ

ในฝั่งของต้นทุนนั้น ค่าใช้จ่ายหลักของโครงการเขื่อนวังหีบคือค่าก่อสร้างมูลค่าราว 1,500 ล้านบาทซึ่งจะจ่ายในช่วง 5 ปีแรกและคิดเป็นมูลค่าเงินลงทุนกว่า 77 เปอร์เซ็นต์ของโครงการ ส่วนที่เหลือคือค่าบำรุงรักษาและดำเนินการ ค่าชดเชยที่ดิน ค่าลดผลระทบสิ่งแวดล้อม และความสูญเสียของทรัพยากรป่าไม้ซึ่งคิดเป็นมูลค่าไม่สูงมากนัก ผู้เขียนสรุปต้นทุนของโครงการ ณ อัตราคิดลด 8 เปอร์เซ็นต์ดังแผนภาพด้านล่าง

ในฝั่งของผลประโยชน์ ผลประโยชน์หลักของโครงการเขื่อนวังหีบคือผลผลิตทางการเกษตรที่เพิ่มขึ้น คิดเป็นมูลค่าราว 6,800 ล้านบาทหรือ 60 เปอร์เซ็นต์ของผลประโยชน์ทั้งหมดของโครงการ รองลงมาคือผลประโยชน์ด้านน้ำอุปโภคบริโภคราว 4,000 ล้านบาทหรือคิดเป็น 35 เปอร์เซ็นต์ของผลประโยชน์ทั้งหมดของโครงการ ส่วนที่เหลือคือผลประโยชน์จากการปลูกป่าทดแทน การประมง การท่องเที่ยว และการบรรเทาอุทกภัยและภัยแล้งซึ่งไม่สูงมากนัก ผู้เขียนสรุปผลประโยชน์ของโครงการ ณ อัตราคิดลด 8 เปอร์เซ็นต์ดังแผนภาพด้านล่าง

เมื่อพิจารณาผลประโยชน์และต้นทุน ณ อัตราคิดลด 8 เปอร์เซ็นต์ รายงานดังกล่าวระบุว่าต้นทุนทั้งหมดของโครงการจะเท่ากับ 1,554 ล้านบาท ส่วนผลประโยชน์จะเท่ากับ 1,697 ล้านบาท เมื่อหักกลบลบกันแล้ว การลงทุนโครงการมูลค่านับพันล้านบาทจะได้ผลประโยชน์สุทธิเพียง 143 ล้านบาทเท่านั้น

ปรับเปลี่ยนสมมติฐานโครงการเขื่อนวังหีบ

จากข้อมูลข้างต้น เราคงพอจะเห็นภาพกว้างของโครงการเขื่อนวังหีบรวมถึงโครงสร้างต้นทุนและผลประโยชน์ทั้งหมดของโครงการ ทั้งนี้ ผู้เขียนจะไม่ได้เข้าไปปรับแก้สมมติฐานในฝั่งต้นทุนของโครงการ แต่จะให้ความสำคัญในการปรับแก้สมมติฐานฝั่งผลประโยชน์เสียมากกว่าเนื่องจากหลายรายการมีความไม่สมเหตุสมผลและไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง โดยมีรายละเอียดดังนี้

ประการที่ 1 พื้นที่เกษตรที่ใช้ในการคำนวณผลประโยชน์จากเขื่อนสูงเกินจริง

รายได้หลักของเขื่อนวังหีบจะมาจากการเพิ่มของผลผลิตทางเกษตร การส่งน้ำไปยังพื้นที่การเกษตรในฤดูแล้งต้องมีคลองส่งน้ำ ซึ่งเขื่อนวังหีบมีโครงสร้างคลองส่งน้ำที่จะสร้างเพิ่มครอบคลุมพื้นที่รวมสองฝั่งคลองเท่ากับ 3,685 ไร่ อย่างไรก็ตาม ในรายงาน EIA หน้า 8-2 กลับกล่าวอ้างว่าเขื่อนดังกล่าวจะช่วยสร้างพื้นที่ชลประทานเพิ่มขึ้นถึง 11,400 ไร่ โดยมีการอ้างว่าพื้นที่ซึ่งจะได้รับประโยชน์เป็นการส่งน้ำตาม “คลองเส้นเดิม” กล่าวคือปล่อยน้ำไปตามคลองวังหีบที่มีน้ำไหลตามธรรมชาติตลอดทั้งปีไม่เคยแห้งอยู่แล้วแม้นว่าจะไม่มีการสร้างเขื่อน

การกล่าวอ้างพื้นที่การเกษตรที่เพิ่มขึ้นนั้นจึงเป็นการอ้างผลประโยชน์เกินจริง เนื่องจากการสร้างเขื่อนไม่ได้สร้าง ‘ประโยชน์ส่วนเพิ่ม’ ของน้ำในภาคการเกษตรที่เกี่ยวข้องกับลำคลองส่วนนี้ การคำนวณผลประโยชน์จึงไม่สามารถเอาพื้นที่อีก 7,715 ไร่มารวมในการคำนวณความคุ้มค่าของการก่อสร้างเขื่อนได้ นั่นหมายความว่าผลประโยชน์ของโครงการด้านผลผลิตทางการเกษตรจะต้องลดลง 67 เปอร์เซ็นต์

ประการที่ 2 วิธีปฏิบัติทางการเกษตรที่ไม่สมเหตุสมผล

หากอ่านรายละเอียดเรื่องผลประโยชน์ที่เพิ่มขึ้นของพืชไร่ในฤดูแล้ง เราจะพบสมมติฐานที่ไม่สมเหตุสมผลอย่างยิ่ง โดยในรายงาน EIA หน้า 8-17 ระบุว่าเกษตรกรจะมีรายได้เพิ่มขึ้นจากการ “ปลูกแตงโมในสวนยางพารา” จำนวนทั้งสิ้น 821 ไร่ ได้ผลผลิต 2,011 ตัน ซึ่งในความเป็นจริง แตงโมเป็นพืชที่ต้องการแดดสูงมากจึงไม่สามารถปลูกใต้ร่มยางพาราได้ โดยอาจปลูกได้ในช่วง 1 ถึง 3 ปีแรกช่วงที่ยางพารายังต้นไม่สูงมากนักเท่านั้น

หากอิงตามคำแนะนำในการดูแลสวนยางจากการยางแห่งประเทศไทยที่ระบุว่าไม่ควรมีการไถพรวนระหว่างร่องเพราะจะไปตัดรากฝอยของต้นยางทำให้ผลผลิตลดลง ในขณะที่การปลูกแตงโมต้องมีการไถพรวนและยกร่อง ประกอบกับในปัจจุบันมีพืชเศรษฐกิจที่เหมาะกับการปลูกใต้ร่มยางพาราน้อยมาก ผู้เขียนจึงมองว่าวิธีปฏิบัติทางการเกษตรในรายงานการวิเคราะห์ไม่สมเหตุสมผลอย่างยิ่งและควรตัดออกจากผลประโยชน์จากการสร้างเขื่อน

ประการที่ 3 น้ำอุปโภคบริโภคและอุตสาหกรรมที่เกินความต้องการ

ในรายงาน EIA ระบุว่าจะสามารถส่งน้ำเพื่อการอุปโภคและบริโภครวมถึงใช้ในการอุตสาหกรรมสูงถึง 6.5 ล้านลูกบาศก์เมตร โดยคิดเป็นมูลค่าลูกบาศก์เมตรละ 12.38 บาทหรือคิดเป็นมูลค่าผลประโยชน์ปีละ 80.47 ล้านบาทตลอดโครงการ อย่างไรก็ตาม ในรายงานฉบับเดียวกันนี้เองก็มีระบุว่าความต้องการใช้น้ำเพื่ออุปโภคและบริโภค รวมถึงการใช้ในภาคอุตสาหกรรมจะเพิ่มขึ้นหลังจากมีการก่อสร้างเขื่อนเพียง 0.3 – 0.5 ล้านลูกบาศก์เมตรต่อปีเท่านั้น สมมติฐานในการคำนวณผลประโยชน์จึงไม่สมเหตุสมผล เพราะน้ำที่ผลิตเพิ่มได้เป็น ‘น้ำที่เกินความต้องการใช้งาน’

ในการปรับสมมติฐานการคำนวณให้สอดคล้องกับความเป็นจริง ผู้เขียนจึงปรับความต้องการใช้น้ำเพิ่มเท่ากับ 0.5 ล้านลูกบาศก์เมตรต่อปี หรือคิดเป็นมูลค่าผลประโยชน์ปีละ 6.19 ล้านบาท

ประการที่ 4 มูลค่าของโครงการปลูกป่า ที่ไม่มีพื้นที่เหมาะสมในการปลูกป่า

หนึ่งในผลประโยชน์จากโครงการก่อสร้างเขื่อนที่อ่านแล้วชวนฉงนคือผลประโยชน์จากการปลูกป่าทดแทน โดยในรายงาน EIA หน้า 8-2 และ 8-3 ระบุว่าโครงการปลูกป่า 828 ไร่ “…จะปลูกบริเวณรอบอ่างเก็บน้ำหรือพื้นที่เสื่อมโทรมใกล้อ่างเก็บน้ำ”

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนใช้ภาพถ่ายผ่านดาวเทียมจาก Google Earth มาวางซ้อนทับกับแผนที่ซึ่งระบุว่าจะใช้ปลูกป่าก็จะพบว่าพื้นที่ดังกล่าวบางส่วนยังเป็นสวนผลไม้และสวนยางของชุมชน อีกทั้งจากการสอบถามคนในพื้นที่ เบื้องต้นพบว่า พื้นที่ที่จะมีการปลูกป่าทดแทนเป็นพื้นที่ที่ซ้อนทับกับพื้นที่ทำกินของประชาชนที่เป็นทั้งสวนยางและสวนผลไม้ไม่ได้มีลักษณะเป็นพื้นที่เสื่อมโทรมตามที่กล่าวอ้างในรายงาน

สิ่งที่น่าขันขื่นคือพื้นที่ปลูกป่าทดแทนขนาด 828 ไร่นั้นกว้างใหญ่กว่าขนาดพื้นที่ผิวของอ่างเก็บน้ำ ณ ระดับน้ำสูงสุดที่ 525 ไร่ด้วยซ้ำ กลายเป็นว่ากรมชลประทานสามารถหาพื้นที่ปลูกป่าแห่งใหม่ได้กว้างใหญ่เกือบสองเท่าตัวเมื่อเทียบกับพื้นที่ที่จะถูกน้ำท่วมเพราะการก่อสร้างเขื่อนทั้งหมด

อีกหนึ่งประเด็นสำคัญคือโครงการปลูกป่าไม่ควรนำมาผนวกรวมในการวิเคราะห์โครงการก่อสร้างเขื่อน เพราะโครงการปลูกป่าและสร้างเขื่อนเป็นอิสระจากกันโดยสิ้นเชิง เป้าหมายของการวิเคราะห์โครงการคือหาคำตอบว่าการก่อสร้างเขื่อนคุ้มค่าและคุ้มทุนหรือไม่ หากนำผลประโยชน์จากการปลูกป่าเข้ามารวมด้วย ก็ไม่ต่างจากการที่เราทำแผนธุรกิจร้านอาหารและคำนวณความคุ้มค่าโดยเอาโครงการเพาะเลี้ยงหนูแฮมสเตอร์หลังบ้านเข้ามาคำนวณรวมด้วย ด้วยสองเหตุผลดังที่กล่าวไปแล้ว ผู้เขียนจึงตัดต้นทุนและผลประโยชน์จากโครงการปลูกป่าทั้งหมดออกจากการวิเคราะห์

ประการที่ 5 คำถามต่อรายได้จากการท่องเที่ยว

ปัจจุบันคลองวังหีบถือเป็นหนึ่งในสถานที่ท่องเที่ยวด้วยตัวเองอยู่แล้ว เป็นลำธารน้ำใส เล่นน้ำได้ตลอดปี และมีศักยภาพในการพัฒนาอีกมากหากไม่ถูกรบกวนจากโครงการก่อสร้างเขื่อน ในพื้นที่ดังกล่าวมีทั้งที่พักของชุมชน ร้านอาหาร การท่องเที่ยวเชิงนิเวศ และการท่องเที่ยวเชิงเกษตร หากมีการก่อสร้างเขื่อน มูลค่าการท่องเที่ยวอาจจะติดลบด้วยซ้ำ เพราะจากลำธารจะกลายสภาพเป็นอ่างเก็บน้ำนิ่งๆ แบนๆ พร้อมกับชาวบ้านจำนวนมากที่ถูกบังคับให้ย้ายออกจากพื้นที่ ไม่เหลือเสน่ห์ดั้งเดิมของชุมชน

ตัวเลขรายได้ที่ปรากฎในรายงานยังชวนให้ตั้งคำถามต่ออีกว่า ‘รายได้จากการท่องเที่ยว’ ที่ปรากฏในรายงาน EIA นั้น คือรายได้ของใคร เพราะในรายงานเพียงเทียบเคียงจากรายได้เฉลี่ยของการท่องเที่ยวในพื้นที่อ่างเก็บน้ำขนาดเล็กแล้วนำมาคูณกับประมาณการนักท่องเที่ยวต่อปีเท่านั้น

เนื่องจากผลประโยชน์ด้านการท่องเที่ยวคิดเป็นสัดส่วนที่น้อยมากๆ และไม่มีการคำนึงถึงผลกระทบต่ออุตสาหกรรมการท่องเที่ยวในปัจจุบันซึ่งมีรายได้ให้กับชาวบ้านอยู่แล้ว ผู้เขียนจึงตัดผลประโยชน์ด้านดังกล่าวออกไป

โครงการเขื่อนวังหีบไม่คุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์

จากการปรับแก้สมมติฐานทั้ง 5 ประการ เราจะได้ผลลัพธ์การวิเคราะห์โครงการดังตารางด้านล่าง

^{ตารางแสดงเกณฑ์การตัดสินใจและผลการวิเคราะห์โครงการ ข้อมูลจาก EIA โดยปรับแก้สมมติฐานโดยผู้เขียน}

ตัวเลขในตารางสามารถตีความได้ว่า การลงทุนก่อสร้างโครงการวังหีบจะทำให้รัฐบาลขาดทุนกว่าหนึ่งพันล้านบาทหากคิดย้อนกลับเป็นมูลค่าปัจจุบัน โดยการลงทุนทุก 1 บาทจะได้ผลตอบแทนคืนกลับมา 25 สตางค์ หรือก็คือสูญเปล่าไปกว่า 75 เปอร์เซ็นต์ โครงการดังกล่าวจะคุ้มทุนก็ต่อเมื่อต้นทุนทางการเงินของภาครัฐน้อยกว่าหรือเท่ากับ 0.25 เปอร์เซ็นต์ต่อปี ซึ่งไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงเพราะค่าแทนต้นทุนทางการเงินที่ต่ำที่สุดของภาครัฐคือดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาลระยะยาวซึ่งอยู่ที่ราว 3 – 4 เปอร์เซ็นต์ต่อปี

หากกล่าวโดยสรุป เขื่อนวังหีบแห่งนี้ไม่มีความคุ้มค่าที่จะลงทุน แต่ผลการวิเคราะห์โครงการในรายงาน EIA กลับให้ข้อสรุปว่าคุ้มค่าคุ้มทุนเนื่องจากพยายามใส่ตัวเลขที่ไม่น่าจะใส่หรือไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง นอกจากนี้ รายงานฉบับดังกล่าวยังปรับเกณฑ์การพิจารณาจากอัตราผลตอบแทน 12 เปอร์เซ็นต์ซึ่งเป็นมาตรฐานของโครงการภาครัฐให้ลดเหลือ 8 เปอร์เซ็นต์โดยไม่มีการชี้แจงเหตุผล

โครงการก่อสร้างเขื่อนแห่งนี้จึงไม่ควรเดินหน้าก่อสร้างด้วยประการทั้งปวง เพราะนอกจากจะลิดรอนสิทธิของชุมชน และทำลายทรัพยากรธรรมชาติที่อุดมสมบูรณ์แล้ว ผลประโยชน์ที่ได้จากเขื่อนยังไม่คุ้มค่าจนอดสงสัยไม่ได้ว่าเพราะเหตุใดภาครัฐจึงพยายามผลักดันทุกวิถีทางให้โครงการแห่งนี้เป็นความจริง

เราในฐานะประชาชนผู้เสียภาษีจึงควรส่งเสียงเรียกร้องให้ยุติโครงการดังกล่าว เพื่อให้มีโอกาสนำเงินลงทุนมูลค่านับพันล้านบาทไปใช้กับโครงการอื่นที่เกิดประโยชน์กับประเทศชาติอย่างแท้จริง

อ้างอิง

• Smart EIA Plus : รายละเอียดรายงาน (onep.go.th) โครงการศึกษาความเหมาะสมและผลกระทบสิ่งแวดล้อม โครงการวังหีบ จังหวัดนครศรีธรรมราช
• ภาพคลองวังหีบ : อรยุพา สังขะมาน