การเข้าถึงทรัพยากรน้ำสะอาด อาหาร และไฟฟ้า ถือเป็นความต้องการพื้นฐานของมนุษย์ อย่างไรก็ดี ยังมีอีกกว่าร้อยล้านชีวิตที่ยังไม่สามารถเข้าถึงทรัพยากรเหล่านี้ ในแต่ละปี ประชากรราว 3.5 ล้านคนตายด้วยโรคที่ติดต่อทางน้ำ และในปี 2009 กว่าร้อยละ 20 ของประชากรทั่วโลกยังไม่สามารถเข้าถึงไฟฟ้า
ทรัพยากรน้ำจึงถือเป็นสิ่งสำคัญที่จะมาตอบโจทย์ทั้งด้านการผลิตอาหารและการผลิตไฟฟ้า ซึ่งคาดว่าภายในปี 2030 ความต้องการอาหารจะเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 50 และความต้องการพลังงานทดแทนซึ่งรวมถึงพลังงานน้ำจะเพิ่มขึ้นร้อยละ 60 ซึ่งหากประสิทธิภาพในการใช้น้ำของเรายังไม่เพียงพอ ความต้องการใช้น้ำจะสูงกว่าทรัพยากรน้ำที่เรามีอยู่ถึง 40 เปอร์เซ็นต์
การก่อสร้างสิ่งกีดขวางทางน้ำนั้นมีมาตั้งแต่ยุคก่อนประวัติศาสตร์ แต่การสร้างเขื่อนขนาดใหญ่นั้นเพิ่งเริ่มต้นได้ไม่นานนัก คือราวกลางศตวรรษที่ 20 ซึ่งเขื่อนใหญ่กว่า 50,000 แห่งทั่วโลกนั้นถูกสร้างเพื่อวัตถุประสงค์ในการชลประทานเพื่อการเกษตร ตามมาด้วยการผลิตไฟฟ้า และการเก็บน้ำเพื่ออุปโภคบริโภค
ในขณะที่กระแสความคิดของโลกเปลี่ยนสู่การพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainability) เขื่อนใหญ่ทั่วโลกก็ต่างถูกตั้งคำถามถึงความคุ้มค่าในการก่อสร้าง ระหว่างผลประโยชน์และผลกระทบที่สังคมและสิ่งแวดล้อมจะได้รับ เขื่อนบางแห่งสะท้อนการคาดการณ์ที่ผิดพลาดเพราะผลิตผลที่ไม่เต็มปะสิทธิภาพ ขณะที่เขื่อนหลายแห่งส่งผลกระทบไปกว้างไกลกว่านั้น โดยที่ความรู้และประสบการณ์ที่สั่งสมมานับร้อยปีกลับไม่มีคุณค่าและถูกมองข้าม
บาปประการที่ 1 สร้างเขื่อนผิดที่ผิดทาง
ไม่มีเขื่อนใดที่ไร้ผลกระทบ โดยเฉพาะกับประชาชนในท้องถิ่นที่มองว่าเขื่อนมักอยู่ผิดที่ผิดทางเสมอ ในภาพกว้างเราสามารถระบุได้ว่าพื้นที่ใดเหมาะสมที่สุดในการสร้างเขื่อน หรืออย่างน้อยก็มีผลกระทบน้อยที่สุด เพราะการเลือกสร้างเขื่อนผิดที่นั้น ต่อให้มีเทคโนโลยีระดับสูงที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ก็ไม่สามารถแก้ไขผลกระทบในเรื่องพื้นที่ได้
การสร้างเขื่อนผิดที่ผิดทางนั้นมีหลายรูปแบบ เช่น การสร้างในพื้นที่ที่มีโอกาสเกิดแผ่นดินไหว ซึ่งเป็นความเสี่ยงที่สามารถหลีกเลี่ยงได้ง่าย แต่ยังมีเหตุผลอื่นที่ยากจะจับต้องได้อย่างเช่น การสร้างเขื่อนบางแห่งที่ส่งผลกระทบโดยตรงต่อระบบนิเวศน้ำจืดที่อ่อนไหว ซึ่งควรมีการระบุและให้ความสำคัญพื้นที่ที่มีมูลค่าในการอนุรักษ์สูง
ตัวอย่างเช่น การก่อสร้างเขื่อนเพื่อผลิตไฟฟ้า ก็จำเป็นต้องใช้เครื่องมือต่างๆเพื่อประเมินมูลค่าและความสำคัญของพื้นที่อนุรักษ์ โดยต้องพิจารณาในระดับลุ่มน้ำ เช่น การใช้เครื่องมือการพัฒนาพลังงานน้ำอย่างยั่งยืน (Rapid Basin-wide Hydropower Sustainable Development Tool: RSAT) ที่ร่วมกันพัฒนาโดยคณะกรรมการลุ่มน้ำโขง (Mekong River Commission: MRC) กองทุนสัตว์ป่าโลก (World Wildlife Fund: WWF) ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย (Asian Development Bank: ADB) ที่จะใช้ข้อมูลชุมชน สิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ และข้อมูลทางการเงิน เพื่อประกอบการตัดสินใจ
บาปประการที่ 2 การมองข้ามกระแสน้ำท้ายเขื่อน
ผลกระทบจากการสร้างเขื่อนที่เกิดขึ้นทันทีและเห็นได้ชัดจะเกิดขึ้นในอ่างเก็บน้ำ ทั้งพื้นที่ที่จะถูกจมอยู่ใต้น้ำและการไหลของแม่น้ำที่หยุดลงเพื่อสะสมเป็นน้ำในอ่างเก็บน้ำ แต่ผลกระทบที่ใหญ่กว่านั้นจะอยู่ท้ายเขื่อน เนื่องจากการกักเก็บน้ำในเขื่อนอาจส่งผลกระทบให้การไหลของน้ำท้ายเขื่อนเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก ไม่ว่าจะใช้รูปแบบการปล่อยน้ำคงที่อย่างต่อเนื่อง หรือรูปแบบการปล่อยน้ำที่เปลี่ยนแปลงไปในแต่ละวัน หรือถึงขั้นแต่ละชั่วโมงเพื่อรองรับความต้องการไฟฟ้าในช่วง Peak
ผลกระทบจากเขื่อนอาจทำให้ลำน้ำท้ายเขื่อนแห่งขอดเนื่องจากไม่มีการปล่อยน้ำหรือปล่อยออกมาน้อยมาก แน่นอนว่าการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวย่อมส่งผลกระทบต่อการไหลของน้ำในระดับระหว่างลุ่มน้ำ
การไหลของน้ำตามธรรมชาตินั้นจะช่วยในการรักษาไว้ซึ่งระบบนิเวศน้ำจืด การเปลี่ยนแปลงการไหลของน้ำย่อมส่งผลกระทบโดยตรงต่อระบบนิเวศดั้งเดิม รวมไปถึงวิถีชีวิตของประชาชนที่ต้องพึ่งพิงแหล่งน้ำดังกล่าว
การสร้างเขื่อนยังเป็นการกักการไหลของตะกอนตามธรรมชาติ ซึ่งอาจส่งผลต่อระบบนิเวศในภาพรวมของลำน้ำ การสร้างเขื่อนขวางลำน้ำจึงส่งผลกระทบต่อลำน้ำทั้งระบบรวมไปถึงระบบนิเวศทางทะเล การปรับปรุงให้เขื่อนปล่อยน้ำตามธรรมชาติจึงเป็นสิ่งสำคัญที่จะทำให้เกิดการพัฒนาอย่างยั่งยืน
บาปประการที่ 3 การมองข้ามความหลากหลายทางชีวภาพ
เขื่อนเปรียบเสมือนกำแพงใหญ่ที่นอกจากจะขวางกั้นการไหลของน้ำ แต่ยังรวมไปถึงสิ่งมีชีวิตในน้ำอีกด้วย เขื่อนเป็นเหตุให้เกิดการตัดความต่อเนื่องของลำน้ำ ส่งผลให้ปลาไม่สามารถอพยพไปวางไข่และเข้าถึงแหล่งอาหารได้น้อยลง อีกทั้งการสร้างเขื่อนยังทำลายแห่งที่อยู่อาศัย ซึ่งส่งผลกระทบโดยตรงต่อความหลากหลายทางชีวภาพที่คัดขาดระหว่างเหนือน้ำและท้ายน้ำ เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงของห่วงโซ่อาหารตามธรรมชาติ
ทางเลือกในการลดผลกระทบข้างต้นคือการสร้างบันไดปลาโจนที่เหมาะสม หรือการสร้างกังหันผลิตไฟฟ้าที่เป็นมิตรต่อปลา แต่ปัญหาคือเทคโนโลยีดังกล่าวยังไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอที่จะนำมาใช้กับปลาทุกสายพันธุ์
ในหลายประเทศ การประมงน้ำจืดยังคงเป็นสิ่งจำเป็นในการหล่อเลี้ยงชีวิตของประชาชนริมน้ำ ปริมาณปลาที่ลดลงจึงส่งผลต่อความเป็นอยู่ของประชาชนท้ายน้ำเป็นวงกว้าง
หากเขื่อนที่กำลังจะสร้างยังไม่มีมาตรการในการป้องกันหรือลดผลกระทบต่อสายพันธุ์ปลาที่อยู่ในภาวะถูกคุกคามหรือใกล้สูญพันธุ์ เขื่อนดังกล่าวก็ไม่ควรที่จะถูกสร้าง
บาปประการที่ 4 ภาวะขาดทุนในภาพรวม
การก่อสร้างเขื่อนควรพิจารณาปัจจัยทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ทั้งในมุมมองต้นทุนและผลประโยชน์ที่ได้รับ เพื่อพิจารณาถึงมูลค่าสุทธิที่จะได้รับ แต่ในความเป็นจริง โครงการก่อสร้างเขื่อนส่วนใหญ่มักประมาณการประโยชน์ที่ได้รับสูงเกินจริง ในขณะที่ประเมินมูลค่าผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคมไว้ต่ำเกินจริง ส่งผลให้ภาระทางเศรษฐกิจที่ตกอยู่กับสังคมและเศรษฐกิจในระดับภูมิภาคถูกมองข้าม
การคำนวณความคุ้มค่าทางการเงินและเศรษฐศาสตร์ เป็นสิ่งสำคัญที่จะนำมาใช้ประกอบการตัดสินใจในช่วงเริ่มแรกของโครงการ รวมทั้งควรมีการเพิ่มปัจจัยภายนอกที่อาจสร้างความผันผวนต่อราคาตลาดและอัตราการไหลของน้ำ เช่น สภาวะโลกร้อนที่ประสบอยู่ในปัจจุบันและจะรุนแรงขึ้นในอนาคต
บาปประการที่ 5 ไม่สามารถสร้างความยอมรับต่อสังคม
การยอมรับโครงการเขื่อนถือเป็นส่วนหนึ่งที่มีความสำคัญต่อความสำเร็จและการพัฒนาอย่างยั่งยืนเทียบเท่ากับการได้รับอนุญาตจากฝ่ายปกครองหรือ Regulator การให้คำปรึกษาที่ผิดพลาด รวมไปถึงปัญหาการโยกย้ายประชาชนออกจากพื้นที่สร้างเขื่อน และปัญหาความเป็นอยู่ของประชาชนท้ายน้ำ ย่อมก่อให้เกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างเจ้าของโครงการและชุมชน
โครงการขนาดใหญ่บางโครงการ เช่น เขื่อน Myitsone ที่สามารถผลิตไฟฟ้าได้กว่า 6,000 MW และได้รับอนุญาตการก่อสร้างจากประเทศพม่า แต่ไม่ได้รับการยอมรับจากชุมชน (Social License) กล่าวคือ การยอมรับจากคณะกรรมการที่ตั้งขึ้นจากผู้มีส่วนได้เสียทุกส่วนกับโครงการ
นอกจากนี้ ปัญหาความไม่ชัดเจนในกรอบความรับผิดชอบก็ยังเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้ชุมชนไม่ยอมรับ เพราะผู้รับเหมาโครงการส่วนใหญ่มักจะไม่ต้องรับผิดชอบทางกฎหมายในการย้ายที่อยู่อาศัยของผู้ได้รับผลกระทบ ซึ่งโครงการเช่นนี้รัฐจะต้องเข้ามารับผิดชอบ
แต่หากมีการพูดคุยแลกเปลี่ยนกันอย่างกว้างขวางและรับฟังความคิดเห็นจากทุกฝ่าย การสรรหาทางเลือกที่ดีที่สุดในการสร้างเขื่อนย่อมสามารถทำได้ ซึ่งเราต้องเข้าใจว่ากลุ่มคนผู้มีส่วนได้เสียหลายกลุ่มอาจไม่มีความรู้ความเข้าใจและประสบการณ์เกี่ยวกับกระบวนการดังกล่าว การพูดคุยในแต่ละกลุ่มจึงต้องมีลักษณะที่แตกต่างกันตามความต้องการของผู้รับฟัง
การยอมรับทางสังคมถือเป็นเรื่องพื้นฐานในการพัฒนาอย่างยั่งยืน ไม่ว่าจะเป็นเขื่อนที่กำลังจะสร้างหรือสร้างมานานแล้ว ก็จำเป็นต้องรักษาความสัมพันธ์อันดี รวมถึงพัฒนาความสัมพันธ์กับกลุ่มผู้ได้รับผลกระทบอย่างต่อเนื่อง
บาปประการที่ 6 การจัดการความเสี่ยงและผลกระทบที่ผิดพลาด
จากที่กล่าวมาทั้งหมด จะเห็นว่าเขื่อนนั้นมีผลกระทบมากมายในหลายแง่มุม ซึ่งแต่ละประเทศย่อมมีระเบียบวิธีเพื่อลดผลกระทบดังกล่าว แต่ส่วนใหญ่ระเบียบวิธีเหล่านั้นมักล้าสมัยไม่เท่าทันกับแนวทางที่ดีที่สุดในระดับนานาชาติ (International Best Practices)
การใช้ระเบียบวิธีเพื่อให้ผ่านมาตรฐาน ‘ขั้นต่ำ’ ทั้งๆที่รู้ว่าสิ่งเหล่านี้ย่อมไม่เพียงพอที่จะแก้ไขปัญหา จึงจบลงด้วยการบรรเทาผลกระทบโดยมอบเป็นเงินชดเชย มากกว่าที่จะหาทางหลีกเลี่ยงความเสี่ยง หรือลดผลกระทบให้น้อยที่สุด รวมไปถึงการไม่ประเมินความเปลี่ยนแปลงทางสภาวะอากาศ การพนันกับความมั่นคงทางอาหาร ภายใต้มุมมองว่า ‘เป็นปัญหาของคนอื่น’ เลือกที่จะปิดตาทั้งๆ ที่มีปัญหาชัดเจน
สิ่งที่แย่กว่าการทำตามมาตรฐานขั้นต่ำ คือการพยายามผลักดันโครงการให้ผ่านอย่างรวดเร็วโดยกล่าวอ้างถึงความจำเป็นเร่งด่วน และข้ามขั้นตอนการประเมินทางเลือกและการวางแผน
แน่นอนว่าหากเรามีข้อมูลไม่เพียงพอและต้องดำเนินการตามกระบวนการดังกล่าวนั้น ก็อาจต้องใช้เวลาร่วมปีในการศึกษาและรวบรวมข้อมูล แต่การข้ามขั้นตอนทั้งหมดโดยอ้างถึงความเร่งด่วน ก็ดูเป็นสิ่งที่ไม่สมเหตุสมผลนัก
โครงการเช่นนี้มักเสี่ยงที่จะประสบปัญหาอย่างมาก หรือดำเนินการได้อย่างล่าช้า รวมไปถึงผลลัพธ์ของโครงการที่ไม่น่าพึงพอใจ หรืออาจถึงขั้นเป็นอันตรายต่อระบบโดยรวม
ในทางตรงข้าม หากโครงการก่อสร้างมีข้อมูลครบถ้วน มีการตัดสินใจที่โปร่งใส การคำนวณความคุ้มค่าทุกทางเลือก และสามารถลดความเสี่ยงได้ ย่อมเป็นสิ่งดึงดูดให้นักลงทุนภาคเอกชนเข้ามาลงทุน
บาปประการที่ 7 ความต้องการสร้างโดยไม่พิจารณาข้อมูล
เป็นเวลานับศตวรรษที่ศาสตร์การบริหารจัดการน้ำอยู่ภายใต้ความคิดทางวิศวกรรมศาสตร์ว่า ‘สามารถจัดการได้’ โดยมีความพยายามจากทั้งภาคเศรษฐกิจและการเมืองผลักดันให้เกิดการใช้สิ่งปลูกสร้างแก้ไขปัญหาการจัดการน้ำ
การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในทุกภาคส่วน ผู้วางนโยบายมักพยายามแสดงให้เห็นถึงประโยชน์ที่จะได้รับมากกว่าผลกระทบที่จะเกิดขึ้น รวมทั้งนักการเมืองผู้มีอำนาจตัดสินใจก็ไม่ยอมรับบทเรียนในอดีตเพื่อร่างกฎหมายที่มีกรอบปฏิบัติทางสิ่งแวดล้อมที่ชัดเจนและโปร่งใส
ปัจจุบัน เริ่มมีการศึกษาทางเศรษฐศาสตร์การเมืองถึงกลไกที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์และการร่วมมืออย่างลับๆระหว่าง ที่ปรึกษา ผู้รับเหมา ผู้พัฒนาโครงการ ข้าราชการ ผู้ปล่อยเงินกู้ และนักการเมือง
ในอีกมุมมองหนึ่ง การตัดสินใจก่อสร้างเขื่อนในอดีตอาจสมเหตุสมผล ณ เวลานั้น อาจด้วยความรู้ เทคโนโลยี และประสบการณ์ที่ไม่อาจเทียบเท่ากับปัจจุบัน ซึ่งได้มีโมเดลและการศึกษาใหม่ๆ มากมายที่สามารถนำมาประยุกต์ใช้ มากกว่าการยึดติดกับการใช้ข้อมูลและรูปแบบเก่าในการตัดสินใจ
“บาป 7 ประการของการสร้างเขื่อน” ถือเป็นบทเรียนสำคัญที่ทำให้ในอนาคต เราอาจต้องมาทบทวนและมองถึงผลประโยชน์ระยะยาวด้วยการใช้ความรู้ กรอบวิธีดำเนินการ และการทำงานที่โปร่งใส เพื่อให้เกิดกระบวนการแก้ปัญหาที่ตรงจุดและลดความขัดแย้งที่จะเกิดขึ้นจากการก่อสร้างเขื่อน
