โครงการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานขนาดยักษ์ไม่ว่าจะเป็น เขื่อน ถนน รถไฟฟ้าความเร็วสูง และท่าเรือ ต่างผุดขึ้นมากมายในบริเวณลุ่มน้ำโขง แน่นอนว่าโครงการเหล่านี้จะสร้างประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสร้างการเชื่อมต่อที่ดีขึ้นระหว่างประเทศ แต่ผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมก็ไม่ใช่เรื่องที่ควรมองข้าม การทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment) ในระดับประเทศ ซึ่งมักมองข้ามความขัดแย้งข้ามชาติ อาจนำไปสู่ความขัดแย้งข้ามพรมแดน และทำให้การเชื่อมต่อที่เคยตั้งใจไว้อาจต้องสะดุด
นี่คือเหตุผลที่ทุกประเทศต้องร่วมมือกันเพื่อจัดทำกรอบแนวคิดในการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศจากโครงการก่อสร้างในลุ่มแม่น้ำ
แม่น้ำโขงมีความยาวกว่า 4,900 กิโลเมตร โดยไหลผ่าน 6 ประเทศคือจีน พม่า ไทย ลาว กัมพูชา และเวียดนาม โดยส่วนที่ไหลในประเทศจีนจะถูกเรียกว่าแม่น้ำ Lancang ในส่วนของลุ่มน้ำโขงตอนล่าง จะมีประชากรอาศัยอยู่สองฝั่งราว 65 ล้านคน โดยส่วนใหญ่ต้องพึ่งพาแม่น้ำโขงในแง่ของน้ำเพื่อการเกษตรและปลาน้ำจืด ปัจจุบัน แม่น้ำดังกล่าวเริ่มกลายเป็นแหล่งผลิตไฟฟ้าพลังงานน้ำมากขึ้น อีกทั้งยังเป็นเส้นทางขนส่งสินค้าจากประเทศจีนอีกด้วย
แม่โขงถูกคุกคามจากหลายปัจจัย โครงการก่อสร้างเขื่อนเปลี่ยนรูปแบบการไหลของแม่น้ำ กั้นเส้นทางอพยพของปลา ลดปริมาณตะกอน และทำลายพืชน้ำริมตลิ่ง ทำลายความหลากหลายทางชีวภาพ สร้างมลภาวะในน้ำ นำไปสู่ความขัดแย้งระหว่างประเทศ
ลุ่มน้ำโขงตอนล่างมีแผนการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ มูลค่ารวม 63.5 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ภายในปี พ.ศ. 2565 ภายใต้แผนงานพัฒนาทางเศรษฐกิจในอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง (the Greater Mekong Subregion Economic Program) ประกอบด้วย ทางหลวง สะพาน ท่าเรือ เส้นทางขนส่งในแม่น้ำ รถไฟฟ้าความเร็วสูง เขตปลอดภาษี เขตเศรษฐกิจพิเศษ การพัฒนาสถานที่ท่องเที่ยว รวมถึงการพัฒนาไปสู่ความเป็นเมือง ซึ่งมีเป้าหมายร่วมกันคือสร้างความร่วมมือและเร่งพัฒนาเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ยิ่งไปกว่านั้น ลุ่มน้ำโขงยังต้องเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เช่น การรุกล้ำของน้ำเค็มที่ปากแม่น้ำ อุทกภัยที่บ่อยครั้งและรุนแรงมากขึ้นในฤดูฝน ภัยแล้งที่ยาวนาน และผลผลิตทางการเกษตรตกต่ำ
การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอาจสร้างความเสียหายทางเศรษฐกิจถึง 565 ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี โดยเฉพาะผลกระทบที่เกิดขึ้นที่โตนเลสาบ ประเทศกัมพูชา ซึ่งเป็นพื้นที่ที่มีปลาน้ำจืดอุดมสมบูรณ์ที่สุดแห่งหนึ่งของโลก นอกจากนี้ การเติบโตของธุรกิจผิดกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการค้ามนุษย์ ค้าชิ้นส่วนสัตว์ป่า ค้าไม้ผิดกฎหมาย รวมถึงมลภาวะทางอากาศและน้ำซึ่งส่งผลระดับนานาชาติ ต่างก็นำไปสู่ปัญหาสังคมที่รุนแรงยิ่งขึ้น
พลังงานน้ำเหนือลำน้ำโขง
ปัจจุบัน จีนได้สร้างเขื่อนเหนือแม่น้ำ Lancang อย่างน้อย 6 แห่ง และมีแผนว่าจะสร้างเพิ่มเติมอีก 14 เขื่อนในทศวรรษข้างหน้า ส่วนในลุ่มน้ำโขงตอนล่าง ก็มีแผนจะสร้างเขื่อนอีก 11 แห่งภายในปี พ.ศ. 2573 แม้ว่าคณะกรรมาธิการลุ่มน้ำโขงจะแนะนำให้หยุดการก่อสร้างไว้ชั่วคราวอย่างน้อย 10 ปี เขื่อนเหล่านี้จะผลิตพลังงานไฟฟ้าราว 65,000 กิกะวัตต์ หรือคิดเป็นราว 6–8% ของพลังงานที่คาดการณ์ในอนาคต นอกจากนี้ ยังมีเขื่อนอีก 30 แห่งที่กำลังจะสร้างเหนือลำน้ำสาขา ซึ่งจะผลิตไฟฟ้าเพิ่มอีกราว 44,000 กิกะวัตต์ และคิดเป็นมูลค่าก่อสร้างรวมทั้งสิ้น 50 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ
เขื่อน 3 แห่งที่มีการถกเถียงรุนแรงมากที่สุดคือ เขื่อนไซยะบุรี เขื่อนดอนสะโฮง และเขื่อนปากเบ็ง ซึ่งอยู่ในสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาวทั้งหมด เมื่อไม่นานมานี้ ลาวยังได้แจ้งต่อคณะกรรมาธิการลุ่มน้ำโขงว่าเตรียมวางแผนจะก่อสร้างเขื่อนแห่งที่ 4 ที่ปากเล (Pak Lay)
โครงการก่อสร้างเขื่อนไซยะบุรีกำลังการผลิต 1,260 เมกะวัตต์ เริ่มต้นเมื่อ พ.ศ. 2555 และคาดว่าจะเดินเครื่องได้ใน พ.ศ. 2562 เขื่อนดอนสะโฮง กำลังการผลิต 260 เมกะวัตต์ เขื่อนดังกล่าวตั้งอยู่ในช่องแคบบริเวณสีพันดอนทางตอนใต้ของประเทศลาว โดยเริ่มก่อสร้างเมื่อ พ.ศ. 2559 ส่วนเขื่อนสุดท้ายคือเขื่อนปากเบ็งซึ่งอยู่เหนือหลวงพระบาง 174 กิโลเมตร โดยมีกำลังการผลิต 912 เมกะวัตต์ แน่นอนว่าเขื่อนเหล่านี้ย่อมมีผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศโดยเฉพาะพื้นที่ปลายน้ำ ไม่ว่าจะเป็น ดินดอนสามเหลี่ยมปากแม่น้ำที่เวียดนาม รวมถึงโตนเลสาบที่กัมพูชา
น่าเสียดายที่ไม่มีประเทศลุ่มน้ำโขงใดที่จำเป็นต้องทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศ แต่ทุกประเทศมีกฎหมายระบุว่าจะต้องทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมในกรณีที่โครงการอาจสร้างผลกระทบรุนแรงเท่านั้น อย่างไรก็ดี รายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมในประเทศลุ่มน้ำโขงตอนล่างหลายฉบับก็นับว่ามีคุณภาพต่ำ เนื่องจากรัฐบาลมีความสามารถเชิงเทคนิคค่อนข้างต่ำที่จะสอบทานรายงานอย่างมีประสิทธิภาพ ปัจจุบัน หลายประเทศก็เริ่มมีการจัดทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมเชิงกลยุทธ์ (Strategic Environmental Assessments: SEAs) ซึ่งจะมองผลกระทบในระดับองค์รวม ซึ่งจะแตกต่างจากรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมซึ่งจะพิจารณาเพียงระดับโครงการเท่านั้น
กฎหมายปัจจุบัน และความเป็นไปได้ในอนาคต
ภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ ทุกประเทศมีภาระทางกฎหมายที่จะต้อง “จัดทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม หากโครงการที่จะดำเนินการก่อสร้างอาจสร้างผลกระทบเชิงลบในระดับระหว่างประเทศ โดยเฉพาะผลกระทบต่อทรัพยากรที่สามารถใช้ร่วมกัน” ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (The International Court of Justice) รับทราบว่ากฎเกณฑ์ดังกล่าวจะครอบคลุมถึงการทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมโดยยึดว่าผู้ที่ได้รับผลกระทบในประเทศเพื่อนบ้านเป็นส่วนหนึ่งของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย
เมื่อ พ.ศ. 2530 ผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐกิจของสหประชาชาติ ได้ริเริ่มการพูดคุยเรื่องการทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศ และนำไปสู่การประกาศอนุสัญญาการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมในบริบทระหว่างประเทศ หรืออนุสัญญาเอสปู (Espoo Convention) ในวันที่ 10 กันยายน พ.ศ. 2540 โดยปัจจุบันมีประเทศที่ลงนามในอนุสัญญาดังกล่าวทั้งสิ้น 44 ประเทศ อาทิ ประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรป รัสเซีย สหรัฐอเมริกา แต่ไม่มีประเทศใดในลุ่มน้ำโขงลงนามในอนุสัญญาดังกล่าว
ข้อตกลงแม่น้ำโขงซึ่งบังคับใช้เมื่อ พ.ศ. 2538 ระบุว่าประเทศสมาชิกจะต้องขอคำปรึกษาจากคณะกรรมาธิการลุ่มน้ำโขงก่อนริเริ่มโครงการเหนือลำน้ำโขงสายหลัก และต่อมาได้พัฒนาเพิ่มเติมเป็น กระบวนการแจ้งเตือน (Procedures for Notification) การขอคำปรึกษาก่อนเริ่มโครงการ และการทำข้อตกลงในปี พ.ศ. 2546 หลังจากนั้น คณะกรรมาธิการลุ่มน้ำโขงก็มีความพยายามจะรับแนวคิดการทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศมาปรับใช้ โดยให้คำมั่นว่าจะมีการนำไปปฏิบัติในอนาคต แต่ผู้บริหารคนล่าสุดของคณะกรรมาธิการลุ่มน้ำโขงระบุว่า ‘ยังคงอยู่ในขั้นตอนการพิจารณา’ และยังไม่มีความคืบหน้าเนื่องจากประเทศสมาชิกมีความเห็นไม่ไปในทิศทางเดียวกัน
ย้อนกลับมาถึงเรื่องเขื่อนปากเบ็งเหนือลำน้ำโขงสายหลัก ซึ่งจะก่อสร้างในประเทศลาว กฎหมายในลาวและนโยบายด้านพลังงานน้ำที่ยั่งยืนต่างก็เป็นไปในทิศทางเดียวกันว่าโครงการดังกล่าวจำเป็นต้องทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศ รวมถึงคำนึงถึงผลกระทบแบบสะสม รายงานดังกล่าวได้จัดทำและเผยแพร่เมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2558 โดยบริษัทที่ปรึกษาของ Datang Power Company ผู้รับเหมาโครงการ
การสอบรายงานโดยองค์กรแม่น้ำสากล (International Rivers Network) พบว่า “รายงานฉบับดังกล่าวไม่สามารถระบุผลการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสังคมจากโครงการเขื่อนปากเบ็งต่อประเทศเพื่อนบ้านและชุมชนสองฝั่งน้ำโขงได้อย่างครบถ้วนสมบูรณ์” และแนะนำว่าควรมีการทบทวนรายงานฉบับดังกล่าวอีกครั้ง
จากตัวอย่างดังกล่าว แม้ว่าจะมีการยกระดับรายงานให้เป็นมุมมองในบริบทระหว่างประเทศ การประเมินก็ยังไม่รอบด้าน ดังนั้น การนำกรอบแนวคิดในการทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศในระดับสากลมาปรับใช้อย่างเป็นรูปธรรมจึงเป็นทางออกที่เหมาะสมกว่า ซึ่งอาจนำไปสู่การแก้ข้อตกลงแม่น้ำโขง
อีกทางเลือกหนึ่งคือการยกประเด็นดังกล่าวไปพูดคุยในระดับอาเซียน แต่กว่าที่การพิจารณาวาระจะเสร็จสิ้น เขื่อนทั้งหมดที่ตั้งอยู่เหนือลำน้ำโขงสายหลักก็น่าจะก่อสร้างเสร็จเรียบร้อยก่อนที่กรอบแนวคิดดังกล่าวจะถูกนำมาใช้อย่างเป็นรูปธรรม อย่างไรก็ดี โครงการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานในลุ่มน้ำโขงตอนล่างก็คงไม่ได้จบอยู่แค่ทศวรรษหน้า การวางแผนระยะยาวก็ยังไม่ถึงกับไร้ค่า
